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污水厂排放标准20年，一部政策与产业的交互演进史
来源：绿谷工作室 作者：绿茵陈
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目录
01《标准》出台前后
02“一级A”的由来
03围绕污水处理厂排放标准的三个争议
04《标准》面临的挑战
05《标准》是否还会全面修订?
06结语
2022年1月30日，生态环境部发布关于征求《城镇污水处理厂污染物排放标准》(GB 18918-2002)修改单
(征求意见稿)意见的函。在修改单中，增加水污染物一次监测最高允许排放浓度，更新了采样监测要求与规范性引用文件。
这个函像一颗小石子投入平静的湖面，准备迎接虎年的环保人们，心中难免起了一些涟漪，这涟漪现在在继续荡开去。
回头看去，今年刚好是《城镇污水处理厂污染物排放标准》(GB 18918-2002)(以下简称《标准》)正式发布20年。当时任北京市环科院总工的王凯军老师曾参与《标准》制定，现在他作为清华大学教授，又是修改单征求意见专家组组长。当年的业态和现在完全不一样，恍若隔世，又一脉相承。
《标准》的发布标志着我国城镇污水处理排放从综合排放标准走向行业排放标准。20年来，针对水环境治理的形势和需求，城镇污水处理排放的国家标准和地方标准，都在快速发展。基本趋势是污染物控制指标递增，要求不断严格。
《标准》贯穿了最近20年来我国污水处理事业的发展，也从环保角度，充分体现了中国城市化进程里的多重关系互动和复杂国情。
城镇污水处理一路奔跑，提标和特许经营一样，成为发展的关键词。
二十一世纪初，我国的市政污水处理事业还处于混沌初生的宇宙，城市污水处理厂建设尚在起步阶段，处理技术也还在发展阶段，点点星光乍现，还大都来自国外。
2002年以前，我国对城市污水处理厂的管理执行《污水综合排放标准》(GB8978-96)。这个标准的领域包罗万象，多数指标是针对工业废水的，对城市污水的针对性不强，相当一部分标准值偏宽，而个别指标在技术、经济上达标又有一定难度。
为此，2001年，当时的国家环境保护总局科技标准司提出了《城镇污水处理厂污染物排放标准》，具体的编制委托了北京市环境保护科学研究院(现名“北京市生态环境保护科学研究院”，简称“北京市环科院”)。时任北京市环科院总工的王凯军老师是首席专家。
这个《标准》于2002年12月27日由国家环境保护总局和国家技术监督检验总局批准发布，2003年7月1日正式实施。
该标准适用范围是城镇污水处理厂，制订的出发点是水、气、泥、声四大类污染物在污水处理厂经过妥善处理后再排放到受纳环境，由受纳环境所允许的纳污能力来反推其污染指标的限制浓度。在该标准中，水、气分别设定三级标准，污水一级标准中分设一级A和一级B标准。
根据国家综合排放标准与国家专业排放标准不交叉执行的原则，《标准》实施后，城镇污水处理厂污水、废气和污泥的排放不再执行综合排放标准。
标准的制定从来就不单单是个科学问题，多年后，王凯军回忆说：“那时我初步体会到，国外讲标准是利益平衡的产物，在我们国家其实也一样。”
国家环保总局努力推动《标准》的制定，建设部也很重视，一开会就把“八大院”(指八个大型市政设计院：华北院、上海院、中南院、西南院、西北院、东北院、北京院、天津院)专家全找来，让环科院编制负责人去解释情况并开会讨论。
起初，《标准》本身，建设部和污水处理厂都很难接受。大部分污水处理厂厂长说：我们污水处理厂是处理污水的，是解决污染的，你这个标准的名称怎么能叫污水处理厂污染物排放标准?我们没有污染物!这在现在看已经不是问题，在当时就需要花费大量精力去解释和协调不同意见。
这个《标准》秉承的是2000年初环保总局出台的《城市污水处理及污染防治技术政策》，在技术政策里曾有争议的一级强化处理，也体现到了《标准》里，即对于城市污水要求“一级半”处理，因为当时科技司的领导认为应该让地方政府在环境治理方面有追求、有奔头。
《标准》是相关部委、市政设计院、运营污水处理厂的环保公司等各个方面利益及权利平衡的结果。标准里还有很多具体问题，其争论的余波一直绵延到现在。
最著名的莫过于“一级A”，这个标准一度成为城镇污水处理厂排放的“金线”，其实当时《标准》里的“一级A”指的是回用平台的基本要求。
《标准》分级为“根据城镇污水处理厂排入地表水域环境功能和保护目标，以及污水处理厂的处理工艺，将基本控制项目的常规污染物标准值分为一级标准、二级标准、三级标准。一级标准分为A标准和B标准。”
在《标准》的发布稿里，“一级标准的A标准是城镇污水处理厂出水作为回用水的基本要求。当污水处理厂出水引入稀释能力较小的河湖作为城镇景观用水和一般回用水等用途时，执行一级标准的A标准。”
一级A是回用水标准，这是《标准》编制专家和建设部共同讨论认定的。
但是，2005年，国家环保总局发布了一个《关于严格执行<城镇污水处理厂污染物排放标准>的通知》。
里面提到，“北方缺水地区应实行中水回用，城镇生活污水处理厂执行《标准》中一级标准的A标准;其他地区若将城镇污水处理厂出水作为回用水，或将出水引入稀释能力较小的河湖作为城市景观用水，也应执行此标准。为防止水域发生富营养化，城镇生活污水处理厂出水排入国家和省确定的重点流域及湖泊、水库等封闭式、半封闭水域时，应执行《标准》中一级标准的A标准”。
通知里提到省级重点流域，就有将“一级A”扩大化的趋势。
这个通知出来后，时任建设部城市建设司副司长的张悦碰到王凯军后说：你能不能反映反映，“一级A”的标准适用于全国和省级重点流域太严格了，是否可以把范围限定在“三河三湖”?
王凯军同意这个意见，就跟环保总局有关领导沟通了此事，他同时提出建议：“标准从一定程度上是一个法律性文件，而你的通知的法律效力没有标准高，所以用通知来规定标准不合适，即使改变也应该以修改单的形式来修改标准。”
2006年，环保总局出了《关于发布<城镇污水处理厂污染物排放标准>(GB18918-2002)修改单》的公告。通知变成了修改单，但里面的范围限定，仍然是省级和国家重点流域，实际上就把“一级A”的适用范围扩大很多。
2007年，太湖蓝藻事件，温总理在太湖现场当着环保总局、建设部和水利部的部长们的面说要实行最严格的标准。从此，支持方压倒争议方，从太湖流域开始，在全国范围内，一级A成为城镇污水处理厂新建和改扩建最为普遍使用的技术标准。
王凯军老师在回忆中说，这就是最终全国污水处理厂都执行“一级A”的前因后果，总共是经历了三个回合。
后来，环保部启动《标准》的修编，又委托王凯军编制新的标准，环保部领导说其他都可以修改，但是“一级A”这个名词仍然要保留，因为中央领导都知道一级A，大家都知道一级A，改变名称不好。
《标准》发布实施后，十余年时间里，“一级A”标准一直是业界的焦点问题，相当一部分人认为不应该采用这么严格的标准，直到北京市采取了更为严格的地方标准后，大家对于“一级A”的争论才稍微停歇，争议转向了准IV类水标准，现在吵的内容甚至到了Ⅲ类水。
围绕城镇污水处理厂排放标准主要有三个争议：标准与水治理效果、水环境质量问题；更加激进的地标与盲目提标、频繁提标带来的经济与其他方面的问题；城镇污水处理厂环境行政执法中的废水样品采样频次与环境行政执法问题。
争议一：标准与水环境质量
前些年，对《标准》中“一级A”标准嘲讽最多的就是：标准是越来越严格了，水环境质量怎么没见有明显好转?黑臭水体怎么还有那么多?争议集中在“一级A”一刀切的合理性，以及污水处理和地表水环境质量如何真正实现协调。
特别是后者，出现非常对立的观点，一方认为即使处理到“一级A”排放，对于地表水仍然是对生态和生活毫无意义的劣V类污水，水环境质量改善有赖于进一步严格排放，这一派最终走向了支持污水处理厂执行的排放标准对标《地表水标准》的IV类水标准。
另一方则认为，在水循环各方污染贡献、污染物输出和响应分析等基本情况并未明确的条件下，简单地将两种不同类型的标准对接，缺乏科学性、合理性。
对此，长期从事标准工作的中国环科院元老夏青先生的意见是，“排放标准不能对地方环境质量负全责”。
争议二：迈向IV类水的地标
地方政府对环境质量负全责，地方政府手中除了国家标准，还有地方标准、规划和项目环评、治污规划、排污许可证、总量控制等多种手段以及多种监管措施来确保环境质量。
目前来看，很多地方政府将希望寄托在了更严厉的地标上，而且普遍直接对标《地表水标准》。虽然国家标准中“一级A”是最高要求，但我国污水处理行业早已涌现了一波以地表“Ⅳ类水”或“准Ⅳ类水”为排放标准的项目。新实施的提标改造项目，标准也越来越高。
一般来说，国家标准确实不应严于地方标准；国家标准中标准值的确定除以基准值为依据外，还要根据各地的经济技术水平，考虑制定后的标准值具有普遍适用性，能够反映国家的整体情况，以保障标准体系的科学性和可操作性。而地方标准则需根据当地的经济情况和自然条件，需要更具可操作性。
业内普遍认为，北京市开风气之先，最早将“Ⅳ类水”的《地表水标准》接轨污水处理厂排放标准，并于2012年通过出台地方标准的形式，从法规条文层面明确了这一选择。
天津市、四川省、浙江省、昆明市、江苏省、浙江省、湖南省、宁夏等纷纷跟进出台地方标准，还有四川、重庆、河北等省市出台了流域标准，“Ⅳ类水”标准逐步成了污水处理厂标配。
这些标准的趋势之一就是愈来愈低的COD、总氮总磷限值，一些省市最严格的指标到了COD 20mg/L，已经在对标 《地表水标准》里的“Ⅲ类水”。
而Ⅲ类水水质，适用于集中式生活饮用水源地二级保护区、一般鱼类保护区及游泳区。也难怪有人说，污水处理厂排放标准，提标的尽头是饮用水标准。这倒也不是夸张，毕竟已经有新加坡新生水珠玉在前。
专家们通常认为，污水处理厂污染物排放标准用《地表水标准》Ⅳ类水或者准Ⅳ类水的表述是欠科学的，只能说其中的某几个指标限制浓度与《地表水标准》中相应指标的限制浓度一致或等同。但在实践中，这两者的区分被忽略或省略了。
围绕一级A的争议依旧存在，更遑论Ⅳ类水，主要集中于“性价比”问题：指标有限提升的背后，是原有工艺推倒重来，采用更昂贵工艺、更大量地投加化学药剂，能耗和运行费用显著增加。
巨大的经济代价能带来多大的污染物削减，又能对水体改善起到多大作用，还需要扎实的调查研究。而且，这样的追求，还可能会挤占管网、污泥等城镇污水处理系统薄弱环节的投入。
这时的污水处理厂，最好能把回用率也提上去，改名为再生水厂，就像Ⅳ类水的先驱北京那样。不然的话，以昂贵代价处理好的水再随意排放，未免有点“败家”。另外就是，应该允许实验性质的“Ⅲ类水”处理，但是不是作为污水处理厂普适性标准，确实有待考量。
争议三：采样频次与环境行政执法问题
与前两个争议相比，这一个更偏具体执行层面。
《标准》中明确规定：“取样频率为至少每2h一次，取24h混合样，以日均值计。”但进行“混合采样”，开展执法监测，操作起来确实很繁复，很难在实际工作中经常被使用。这个比较复杂的“混合采样”执法监测要求，还可能方便不法企业，“钻空子”偷排水污染物。
所以，“一次采样的监测数值能否认定城镇污水处理厂超标排放”问题，一直困扰着基层生态环境执法部门。多年来，一些执法部门针对具体问题，函询了有关机构。有关机构对此也进行了解释，为基层工作提供了执法依据。
所以，实践中较多执法部门以《关于“现场即时采样”监测数据认定有关问题的复函》(环办政法函〔2017〕1624)为依据，认定城镇污水处理厂“现场即时采样”也就是一次性采样，其监测结果即可作为判定排污行为是否超标的证据。
但是，在环境执法工作中特别是行政处罚实践中，运行管理城镇污水处理厂的少数企业，总是提出执法部门现场一次性采样获取的监测数值，不符合《标准》规定：“取样频率为至少每2h一次，取24h混合样，以日均值计”的要求，其监测数值不可作为判定其排污是否超标的依据，拒绝因此对其进行的行政处罚，并诉至人民法院。
也有法学专家认为，国家标准作为强制性标准，应当优于部门复函进行适用。即使生态环境部要对标准进行修改，也应当按照《国家环境保护标准制修订工作管理办法》的规定进行，而不能简单以复函形式作出适用。在复函与国家标准之间规定不一致时，依法应适用国家标准的相关规定。
北京四中院公布的2019年度十大行政典型案例中的一个案例，“北京某公司诉天津市宝坻区生态环境局环保行政处罚案”，亦持类似观点。
1月30号这个正在征求意见的修改单，正是为了解决这个争议的。
这个修改单中明确提出，“对于COD、氨氮、总氮、总磷等污染物项目，其日均排放浓度超过规定或者一次监测排放浓度超过规定，均为超标。”瞬时值超标也是超标，一次采样的监测数值即可作为环境行政部门的执法依据。
但同时，修改单中新增的关于瞬时值的标准，放宽了COD等一些重要指标，这对于污水处理厂的运营方来说，也是一种包容。
另外，王凯军老师在解释修改单时也提及：执法监测中同样可以开展日均排放浓度监测。如果一次监测发现毒性较强或者较持久的污染物浓度偏高，如重金属浓度偏高，应及时通过增加监测频次、溯源调查等方式，评估其环境风险，必要时采取有效措施进行防控。其中，连续取样以监测日均排放浓度，就是评估环境风险的重要手段。
内容延伸 ：准IV类、IV类水、Ⅲ类水
但两者毕竟是两个不同系列的标准。一个是处理后的尾水，绝大多数情况下需要进入循环后再被利用；一个是地表水，是可直接与人、生物等生态系统中的消费者发生联系的清洁水，这导致了两个标准制定的出发点和关注点迥异。
04 《标准》面临的挑战
以上讨论的都还是对传统有机物的控制，如COD和BOD，针对《标准》，行业里还有其他一些建设性意见，也是《标准》修订要直面的挑战。
立足环境科学的角度，相比一类污染物，环境毒性大、难以降解、出现频率高、具有生物累积性、三致的污染物毒害更甚，更应该控制。
因此，作为国标，在经济发展、技术进步、环境诉求更高、倡导可持续发展的现阶段，《标准》的修订方向应该重点关注中国环境优先污染物黑名单所列14大类化学物质，如挥发性卤代烃类、氯代苯类、多氯联苯、酚类、硝基苯类、重金属及其化合物等68种化学物质。
68种上黑名单的化学物质中，多数为有机物，且其中有20多种未列入2002版《标准》中。随着环境检测手段的提高，可适时增补进入国标，使国标在指标体系上更加全面。
此外，新兴污染物的环境影响也不容忽视，科技储备工作应该予以加强和重视，《标准》有引导之责。目前，关注较多的新兴污染物包括全氟化合物(PFOS、PFOA)、内分泌干扰物(EDCs)、药品和个人护理用品(PPCPs)、致癌类多环芳烃(PAHs)、溴化阻燃剂及其他有毒物质等。
一些发达国家，如欧盟、美国、澳大利亚、瑞士等，已经率先将一些新兴污染物列入部分水环境保护标准中。以此为风向标的新一轮污水处理厂升级改造提示我们，在新兴污染物的控制方面，科学研究要引起足够重视和加强，要有一个较长序列、时空分布合理的技术储备作为标准制订的坚实科学基础。
正如实践滞后于技术一样，法律滞后于实践也是正常现象。从法理层面上讲，《标准》本身即具有滞后性，因为是对过往实践经验的总结，受制于社会物质条件。
《标准》一方面要反映对环境质量的需求，另一方面也在追赶社会发展的步伐。而考虑经济、技术的可行性，以及环境质量和环境安全，永远是标尺。只要有一以贯之的学术脉络和研究底气，就不容易被牵着鼻子走。
现在关于污水处理厂排放标准的广泛讨论，无论是争议，还是《标准》自身面临的挑战，都恰恰是行业逐渐成熟的反应，这与20年前相比，显然是不同的。
黑格尔说，“密涅瓦的猫头鹰只有在夜幕降临的时候才开始飞翔”。“认识”和“思想”会在旭日东升或艳阳当空时翱翔，“反思”当然就是在薄暮降临时悄然起飞，“干中学”的污水处理行业到了这样的时刻，《标准》自然是首当其冲。
《标准》20年来虽未大规模修订，但通过地标、排放限值等方式，污水处理厂继续提标的进程一直都未停止，并在一些主要污染物指标设置上，已经在事实上迈过IV类水，甚至在磷的指标上开始向极限去除的水平发展。
2015年《标准》修订，至今仍未落实，搁置原因在于不少核心问题未能取得行业共识。
比如，2015年的征求意见稿中，取消按污水去向分级控制的规定，所有新建城镇污水处理厂均执行一级A标准；特别排放限值，除总氮一项指标外，其余均与地表Ⅳ类水相同。
不过，尽管上述修订至今仍未通过，但一级A已经成为城市污水处理厂新建和提标改造的主要要求。
2016年的《“十三五”全国城镇污水处理及再生利用设施建设规划》提出，到2020年，敏感区域(重点湖泊、重点水库、近岸海域汇水区域)以及建成区水体水质达不到地表水IV类标准的，污水处理设施执行一级A排放标准。
另一方面，北京，天津此前已经率先开展了地标提标实践，除总氮外，主要污染物指标直接和地表水对标。无论关于准IV类水的争议多么巨大，浙江、湖南、宁夏等依然在近两三年里持续跟进。
对于被搁置的国标修订，也有专家表示，一刀切的国标，继续修订的必要性不大。未来，可以考虑流域环境管理需求，制定一些流域性的统一指标和要求；在此基础上，各地依据环境容量和经济社会条件，去制定更加契合地方环境管理需求的排放标准。
但在1月30号修改单的记者问答中，王凯军老师指出：现行GB 18918-2002关于所有水污染物要取混合样、测日均值的规定，在支撑精准、科学、依法治污方面存在明显不足，亟待修改完善。本次修改聚焦这个突出问题是非常必要的，标准可能还有其他需要调整的内容，待全面修订时一并解决。
这也就释放出国标依然可能全面修订的信号。毕竟，污水处理厂、环保执法部门现实中所面临的问题、困难和真实需要，是《标准》最初制定时不可能完全考虑到的。
2000年：《城市污水处理及污染防治技术政策》(建成[2000]124号)由建设部、国家环境保护总局、科学技术部联合发布。
2002年：在技术政策基础上，《城镇污水处理厂污染物排放标准》(GB 18918-2002)通过，并于2003年开始实施。
2005年：国家环保总局发布《关于严格执行<城镇污水处理厂污染物排放标准>的通知》，扩大一级A的应用范围。
2006年：国家环保总局发布《关于发布<城镇污水处理厂污染物排放标准>(GB18918-2002)修改单》，内容同2005年的通知类似。
2007年：太湖蓝藻事件后，一级A成为新建和改扩建污水处理厂的普遍标准。
2012年：北京市地方标准《城镇污水处理厂水污染物排放标准》(DB 11/890—2012)出台，由北京市环保局发布，由北京市环保局、北京市水务局共同组织实施。这个地标中的B标准已达到了准地表IV水的标准，而A标准则几乎达到了地表III类水的标准。由此，引领众多省市迈入IV类水时代。
2015年：环境保护部办公厅发布关于征求国家环境保护标准《城镇污水处理厂污染物排放标准》(征求意见稿)意见的函，提出了2002《标准》的修订版本，在质疑声中处于悬停状态。
2022年1月30日，生态环境部发布“关于征求《城镇污水处理厂污染物排放标准》(GB 18918-2002)修改单(征求意见稿)意见的函”，提出对于COD、氨氮、总氮、总磷等污染物项目，其日均排放浓度超过规定或者一次监测排放浓度超过规定，均为超标。修改单中增加了：一次监测最高允许排放浓度，也就是瞬时值的标准。
2002年颁布实施的《标准》有效促进了中国污水处理厂的有序建设和发展，对水环境的改善起到了非常重要的作用;同时，也对污水处理领域产业格局的形成起到了重要作用。
环境产业向来是唯政策马首是瞻的产业，至少在市政污水处理领域，政策一向是第一推动力，不断提高的标准和日益严格的监管，带来环境需求的广域化，打开了越来越多的环保新需求。
《标准》直接带来市政污水领域一轮一轮的提标改造，造成红红火火的市场局面，也激励着产业主体在技术应用方面力争上游、百花齐放。
标准中一些新的指标和新的体系真正的启动是在2006年1月1号，对“十一五”期间我国城市污水处理厂的建设有比较好的指导作用，同时也对一些九十年代建的污水处理厂提出新的要求。
标准里综合考虑了水污染排放标准、大气污染的排放标准以及污泥的排放标准。首次将大气污染，污泥的达标问题列入。这些都对产业界的市场与技术起到了指挥棒作用。
甚至一个不那么起眼的具体指标，都能在意料之外成就一批企业。王凯军老师曾说，从回用标准到排放标准，有个别指标是应该调整的，比如：SS(固体悬浮物浓度)的标准值。
但正因为SS的标准值没有调整，造福了一些企业：浦华环保的滤布滤池技术，碧水源的MBR技术，都是因为标准要求应该控制悬浮物，才得以迅速推广了几千万吨的规模。而新大陆的紫外C技术，也是因为“一级A”的标准才发展起来的。
无疑，这20年来，我国污水处理领域的技术革新，差不多都是围绕《标准》来的。
种种具体而微的细节体现了标准对技术导向的重要作用，政策对市场的导向作用。但，不得春风花不开，花开又被风吹落，标准在造就一些技术和产业主体绽放的同时，也会无情吹落一些技术和一些企业。
随着业态变迁和国家宏观政策的指引，《标准》始终是在客观上一点点调整产业的航向。无论有何局限，有何争议，《标准》作为技术政策，终究是让中国的污水处理产业形成了自身特色，培育出了一批各有所长的产业主体，成为下一步发展的基础。
关于城镇污水处理排放标准的得失和争论并存，其背后是经济社会发展污水排放、污水处理和水环境安全之间的平衡，是治理目标和技术可行性、经济合理性之间的博弈。
回顾《标准》发布后的这20年，可以看出，环境技术方面的政策也是一代传一代，一滴加一滴，一线相传，连绵不断，一水奔流，滔滔不绝，最终是记功碑、彰善祠，还是判决书，也许还有待下一个20年评说。
参考资料：
1. 环境部拟提高城镇污水厂最高允许排放指标!王凯军谈修订背景及技术要点等，生态环境部
3. 温家宝在太湖、巢湖、滇池污染防治会议上的讲话
4. 北京四中院：认定城镇污水处理厂废水超标排放需以24小时混合样为准，环保产业法律实务
5. 《城镇污水处理厂污染物排放标准》与《地表水环境质量标准》的比较和发展趋势探索，净水技术
6. 城市污水处理排放提标 终点还在远方? JIEI创新实验室
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